碳排放权交易管理可借鉴排污许可证管理经验

　　2020年年底，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法(试行)》并印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》，正式启动全国碳市场第一个履约周期。目前，全国碳市场建设已经到了最关键阶段，推动碳交易管理条例的出台，逐步完善碳市场建设的法规基础尤为重要。

　　生态环境部审议通过的《碳排放权交易管理办法(试行)》于2月1日正式施行。3月1日，《排污许可管理条例》正式实施，为以固定污染源监管为核心的排污许可制度落实提供了法律基础。笔者认为，《排污许可管理条例》的出台，可以为全国碳排放权交易更高层级的条例制定提供参考与借鉴。

　　实施分类管理，降低主管部门的管理成本。《排污许可管理条例》提出，根据污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度对排污单位实行分类管理。未来，全国碳排放权交易下重点排放单位碳排放报告核查的管理可以借鉴这一方式，除按排放量大小分类外，也可以考虑按照企业数据质量进行区分，进一步节约管理成本。

　　加强总量控制，确保实现切实的减排。《排污许可管理条例》规定，排放重点污染物的新建、改建、扩建项目以及实施技术改造项目的排污单位，申请取得排污许可证时，还应提交通过污染物排放量削减替代获得重点污染物排放总量控制指标的说明材料，强化污染物的总量控制。目前，全国碳排放权交易市场的总量设定仍是以自下而上加总的总量控制。笔者建议，未来全国碳排放权交易市场也应尽快纳入绝对总量控制。

　　明确数据质量的管理要求，从源头规范数据记录，强化企业责任。《排污许可管理条例》明确了企业建立环境台账制度的规定，从源头规范了企业的数据记录，并要求排污单位在开展自行监测的同时，对自行监测数据的真实性、准确性负责。数据质量是碳市场稳定运行的重要基础。

　　下一步，应强化企业生产运营台账、碳排放相关数据记录的规范性，从数据源头保障碳排放数据报送的质量，并为后端碳排放核查提供可靠证据。

　　明确信息公开，强化跨部门的信息共享及结果运用。《排污许可管理条例》要求排污单位充分公开污染物排放、执法检查结果等信息，对于违规的处罚决定还要纳入全国信用信息共享平台，强化了征信体系的应用。笔者建议，下一步，可以细化信息公开的内容，如明确公开重点排放单位温室气体排放报告和履约信息。对不能按时履约的企业在强化处罚的同时，还应纳入全国信用信息的共享平台。

　　明确纳入生态环境执法计划，加强事后监管。《排污许可条例》规定，生态环境主管部门应将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，强化了执法与日常管理的衔接。对于全国碳排放权交易体系参与企业，可由设区的市级以上地方生态环境主管部门根据对重点排放单位温室气体排放报告的核查结果，确定监督检查重点和频次，并通过“双随机一公开”的方式监督检查。碳市场履约作为确保碳市场有效运行的重要一环，下一步应加强对碳排放权交易企业的监管，明确重点排放单位温室气体排放和碳排放配额清缴情况的监管方式。

　　制定强有力的处罚条款，形成有效震慑。《排污许可管理条例》加大了对违法排污行为的处罚力度，针对不同的违法情景设置了最低5万元、最高100万元的罚款;同时，对情节严重的违法排污行为，可以采取责令限制生产、停产整治、停业、关闭等处罚措施;构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。碳排放权交易受法律位阶的限制，对违规行为仅规定了1万元至3万元的罚款，对未履约的企业很难形成有效的震慑。未来条例的制定可参考借鉴《排污许可管理条例》的处罚力度和对违法行为的惩戒手段，实现对违规企业的有效震慑。