全国人大代表、阳光电源董事长曹仁贤：关于增加土地供给，支持光伏、风电大规模开发的建议

今年两会正逢“十四五”开局之年。全国人大代表、阳光电源股份有限公司董事长曹仁贤表示，自己向大会提出了《关于增加土地供给，支持光伏、风电大规模开发的建议》，希望能够合理论证国土空间规划，出台专项政策，加大土地供给，给光伏、风电预留足够的发展空间。
 
曹仁贤在建议中指出：
 
近年来，自然资源部深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，扎实推进各项工作，大力推进生态保护修复，加快构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，自然资源领域改革发展取得重要进展，为我国经济社会发展提供了有力保障。
 
随着我国3060碳中和生态目标行动方案的落地，我国能源结构性问题和节能减排之间的矛盾日益突出，可再生能源发展不充分的瓶颈也逐步显现，初步预测，到2030年我国全社会用电量将超过11万亿千瓦时，光伏、风电等可再生能源将大规模替代化石能源，按照2030年非化石能源占比25%计算，预计2030年光伏、风电总装机规模将接近20亿千瓦，目前缺口巨大。近年来，因种种用地限制导致光伏、风电项目土地供给不足，光伏、风电大规模开发土地“卡脖子”问题逐渐显现。因此，我们提出以下建议：
 
一、合理论证国土空间规划，给光伏、风电预留足够的发展空间
    
光伏、风电作为可再生能源，是绿色环保产业，项目建设和运营期间不仅不会对生态环境造成伤害，各类“新能源+”的创新应用模式反而可以防风固沙、涵养水源、改善当地脆弱生态系统。因此建议在土地空间利用规划中，统筹考虑新能源用地空间，科学合理论证生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控三条边界，有序布局，为新能源项目可持续发展预留、腾挪空间，支持项目建设。
 
二、加大推广农光互补，出台专项政策，加大土地供给，支持光伏发展
   
（国土资规〔2017〕8号）文件中明确提出，在落实各省建设要求、认定标准、明确监管措施的前提下，支持使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合型项目建设。光伏发电方阵区为20年临时租赁用地，一方面不改变土地性质，不硬化土地，不破坏耕作层，项目寿命期结束后完全可以恢复土地原貌；另一方面农光互补项目通过抬高支架高度、增大组件阵列行间距等措施，实现了光伏+农业的产业融合，在农用地不抛荒、不撂荒的同时还实现立体化农业生产，提升农用地利用效率，增加农民农业生产利润。但目前很多省份并没有按照文件推广执行，尚未出台具体的农光互补建设要求和标准，导致农光互补项目落地难；同时在严查耕地“非农化”的大背景下，很多省市对于农光互补类项目支持力度不足。建议自然资源部督办相关省份加快出台专项政策，落实农光互补建设标准；放宽农用地建设光伏项目限制条件，明确除基本农田外，一般耕地、高标准农田、基本农田储备区、粮食生产功能区、农产品生产保护区等农用地在切实落实农光互补建设标准的前提下均予以支持，此举既为光伏发展提供更大的土地空间，又同时起到阶段性保护土地作用。
 
三、建立光伏、风电用地“负面清单”，明确土地利用核心限制性条件，进一步放开光伏、风电用地限制
    
除农光互补类项目以外，光伏、风电用地中还频频遇到林地、草地、湿地等多种土地利用限制性条件。虽然有相关光伏用林的（林资发〔2015〕153号）及风电用林的（林资发〔2019〕17号）等政策支持，但各地在遇到相关用地审批条件时标准不一、流程冗长，也限制了项目选址以及产业发展。建议自然资源部门建立光伏、风电项目用地的“负面清单”，如基本农田、基本草原、有林地、国家级公益林、国际/国家级重要湿地，放开“负面清单”以外的光伏、风电用地限制，增加土地供给范围，促进光伏、风电产业健康、可持续发展。
 
四、针对光伏、风电项目建设用地部分，安排专项指标，不纳入地方建设用地总规模管理
     
目前光伏、风电项目建设用地部分审批流程复杂、审批时间长，甚至受地方建设用地总规模限制，长时间无法取得建设用地指标，严重影响了光伏、风电发展。建议单列光伏、风电项目的建设用地指标，不纳入地方年度建设用地总规模管理，为光伏、风电大规模开发提供用地保障的绿色通道。