当地时间2023年12月13日上午，《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会(COP28)发布了最终协议《阿联酋共识》，明确提出各国要“以公正、有序和公平的方式，在能源系统中转型摆脱化石燃料”。
这是1992年《联合国气候变化框架公约》签署以来，首次在全球性共识中触及“化石燃料”这一关键问题。阿联酋工业和先进技术部长、COP28主席苏尔坦·贾比尔宣布了这项决议。
人类自此真正开启了摆脱化石燃料的能源转型之路。在“转型脱化”时代，中国将如何继续行动，化石能源和可再生能源如何统筹，新的国家自主贡献如何确定，中美气候变化合作的当下和未来是怎样的?围绕这些问题，中国气候谈判首席代表苏伟近日接受了《中国新闻周刊》专访。
他透露，化石燃料是COP28最核心、也是最难谈判的一个议题，谈判陷入僵局的关键时刻，中美和主席国进行了当面沟通，对最终文本提出建议。在他看来，“转型脱化”意味着人类未来总归要逐步摆脱对化石燃料的依赖。中国的能源转型要稳妥有序推进，要“先立后破”。
全球进入化石燃料“转型脱化”时代
中国新闻周刊：和以往联合国气候变化大会相比，请评价一下COP28的意义和重要性，COP28是否成功?
苏伟：我认为COP28是2015年《巴黎协定》签署以来最重要的一次缔约方大会，也是具有里程碑意义的一次大会。众所周知，《巴黎协定》确立的温度控制总体目标是：与前工业化时期相比，将全球平均温度升幅控制在2℃以内，争取把升温幅度控制在1.5℃，各国通过国家自主贡献的方式落实该目标。COP28最核心的议题，就是对各国自主贡献的落实情况进行第一次全球盘点，看看各国自主贡献的总体进展如何，存在哪些困难、挑战和差距，下一步应当如何强化行动。所以，COP28成功与否，关键看全球盘点进行得如何。
从最终结果看，虽然过程跌宕起伏，但各方最终还是就全球盘点达成了一个“不错的结果”。这并非大家都十分满意的结果，但至少是可接受的结果，好于预期。可以说，COP28完成了其使命，为下一步继续推进落实《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》奠定了基础。
同时，COP28也是《巴黎协定》签署以来规模最大、议题最难的一次气候大会。会场上，围绕化石能源、资金、技术能力建设等核心问题的争论比较激烈，特别是在前期谈判过程中，各方立场对立得比较厉害。最后能达成这样的成果，一方面，是各方都做出了最大努力;另一方面，阿联酋作为主席国在协调、把握会议进程方面也起到关键作用，花了大量时间去沟通和组织对话。总体而言，这次COP28的组织是比较成功的，对于提升阿联酋的国际形象有积极影响。
中国新闻周刊：会场上争论最激烈、最难的议题是哪一点?最终各方是如何达成共识的?
苏伟：化石燃料是最核心、也是最难谈判的议题，围绕这一点，会场上有三种主要观点。一种观点认为，以二氧化碳为主的温室气体80%以上来自化石燃料排放，因此，减缓全球变暖，最直接的办法就是淘汰化石燃料。第二种观点认为，从现实角度看，即使实现了碳中和与净零排放，完全淘汰化石燃料依然是不可能的，所以目标应当是“逐步减少(phase down)”而非“淘汰(phase out)”。第三种观点认为，应对气候危机要解决的是排放问题，而不是要针对特定的能源品种，重点在减排，而不是去淘汰某具体能源品种。此外，中美《阳光之乡声明》形成的能源转型方案，即通过加快可再生能源部署来加速对化石燃料发电的替代以期实现电力行业绝对减排，也成为各方热议的思路方向。
本届气候大会，之所以分歧严重，还有一个绕不过的原因：这次是由中东产油国来谈化石燃料问题，他们的经济主要依靠油气出口，这是涉及到“命根子”的问题。化石燃料生产、消费大国的一般立场是：认同人类将在未来摆脱化石能源依赖的大方向，但要求循序渐进。与之相对，欧盟、小岛屿国家、一些非政府环保组织比较激进，坚持要淘汰化石燃料。
“逐步减少”和“逐步淘汰”的结果导向有着本质的区别。“逐步淘汰”导向的是完全不用化石燃料，这比较极端。“逐步减少”导向的是保留化石燃料的选项，在难以完全替代化石燃料的领域，可以通过技术途径，比如通过加装二氧化碳捕集利用与封存装置(CCUS)，把二氧化碳收集起来并加以利用或进行封存，只要解决了碳排放问题，我们不一定非要跟化石能源势不两立、不共戴天。尤其对于中国等发展中国家而言，受资源禀赋所限，不可能完全淘汰化石燃料。应对气候变化不是单纯的减排问题，还要综合考虑经济、社会等方方面面的因素，最终需要的是整个经济社会系统性的变革调整。这就是一个过程，需要找对路径、把握好节奏。
在此背景下，大会在2023年12月5日和8日相继公布两版全球盘点草案，第一版的文本同时包括了“逐步减少(phase down)”和“逐步淘汰(phase out)”多个选项，第二版则删掉了“淘汰”选项，改为“减少化石能源的生产和消费”。对此，产油国更难以接受，尤其还涉及到消费，这触及到他们的根本利益，产油国的底线是“不能碰化石能源，但可以谈排放”。
第二版草案发布后，主席国请各国谈判代表围坐在一起，敞开了谈，充分发表意见、表达诉求。随后，主席国再分别与主要谈判方进行双边对话，有针对性地透露出可能的折中方案，进行试探摸底，为大会主席最终提出妥协案文进行铺垫和营造氛围。
本届气候变化大会进入“加时赛”，对COP来说是常态，这次加时其实还是比较短的。谈判过程中，有各种激烈的、极端的反应都很正常，谈判就是要把不同的观点糅在一起，找到一条中间路线。在最终的《阿联酋共识》中，对化石燃料，采用的文本是“以公正、有序、公平的方式，在能源系统中转型摆脱化石燃料(transitioning away from fossil fuels in energy systems)”，也就是明确强调要“转型脱化”。自1992年《联合国气候变化框架公约》签署30多年以来，这是各国第一次真正触及到化石燃料这个关键问题，也是在全球绿色低碳转型的大方向上迈出了具体一步。
中国新闻周刊：你如何解读这个最终措辞，和中国的能源转型立场是否一致?
苏伟：“转型脱化”意味着人类未来总归要逐步摆脱对化石燃料的依赖，但要有一个过程，在这个过程中，需要解决两个问题：一是减少排放，二是能源替代。其中，能源替代是最关键的问题，这也是中美在《阳光之乡声明》里达成的一项重要共识，通过大规模部署可再生能源和清洁能源，加快对煤、油、气发电的替代，以减少电力行业排放。能源替代要“先立后破”，先保证我们有新的能源可用，再逐步替代传统能源，而非在还没可靠替代之前就把传统能源淘汰掉。总的来说，《阿联酋共识》的内容与中方的立场主张是一致的。
另外，细读《阿联酋共识》最终案文就会发现，文本最终表述的目标是到2050年实现“净零(net zero)”，既不是“净零排放(zero emission)”，也不是“净零化石燃料(zero fossil fuels)”。这样的模糊处理，各方可以各自解读，避免把任何一方逼到墙角，这是《阿联酋共识》之所以能达成一致的关键所在。
中国的能源转型路径已经很明确，要立足以煤为主的基本国情，先立后破、通盘谋划，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。把促进新能源和清洁能源发展放在更加突出的位置，加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新型能源供给消纳体系，稳妥有序逐步降低对化石能源的依赖。2030年前碳达峰，需要“十四五”严控煤炭消费增长、“十五五”逐步减少。2060年前实现碳中和，则需要届时非化石能源消费比重达到80%以上。因此，从落实“双碳”目标看，中国也必然要大规模发展可再生能源，逐步实现非化石能源对化石能源的安全可靠替代。
新增煤电审批
是能源安全和转型所必需
中国新闻周刊：你提到能源转型的关键在于先立后破、把握好节奏，那么，未来中国的能源转型，如何把握新增可再生能源逐步替代化石能源的节奏?尤其在新增可再生能源方面，单从量上看，中国已经做出了非常亮眼的成绩，中国是全球最大的风电和光伏生产制造国，拥有全球70%的光伏产能和40%的风电产能。这种基础下，中国继续发展可再生能源还面临哪些挑战?
苏伟：中国的能源转型要稳妥有序推进，要把握好节奏，不能过快或过慢，也不能“就碳论碳”，而要将减碳放在经济社会全局中去考虑，平衡好发展和减排、短期目标和长期目标、政府和市场这几大关系，要保障能源安全，实现安全降碳。
关于退煤的节奏问题。《阿联酋共识》提出“加速努力以逐步减少未加装控排措施的煤电”，这延续了2021年格拉斯哥COP26的提法，我们是接受的。习近平总书记明确指出，严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”逐步减少。煤电自身的功能也有转型问题，要逐步从主力电源向灵活性电源、调峰电源转变。因此，转型的方向是明确的，但需要有一个过程。至于近一个时期的新增煤电审批，一是能源保供的现实需要，二是为大规模发展可再生能源提供灵活性电源支撑。从长远来看，新增煤电审批也是阶段性的，随着可再生能源和非化石能源的大规模发展，不仅煤电增量会逐步减少，存量占比也会随之下降，这是能源替代转型的大势所趋。
在发展可再生能源方面，《阿联酋共识》提出了重要的“三倍目标”，即呼吁各国在2030年前实现全球可再生能源装机增至三倍，全球能效提高年均速率增加至两倍。这对中国新能源产业的发展是重大利好，因为在可再生能源的设备、技术和产品方面，中国具有优势。但目前，实现全球可再生能源装机增至三倍的最大挑战是国际大环境。
一些发达国家正在对光伏产品、可再生能源设备等加征关税、进行反补贴调查，这些措施与落实可再生能源装机增至三倍目标是背道而驰的。COP28谈判期间，很多代表也提出了单边贸易措施对全球应对气候变化努力负面影响问题，这方面还需要持续关注。此外，可再生能源发展不仅仅是增加风光装机容量问题，有了装机，还要有发电量，要装得上、发得出、用得上。如果装机上得太快，没有配套，可再生能源都在那儿“趴窝”，属于无效产能。因此，加快发展可再生能源，需要统筹推进“源网荷储一体化”发展，可再生能源发展的各个环节要有机配套衔接。
中国新闻周刊：在第一次全球盘点顺利结束后，各国将在2025年更新下一阶段的国家自主贡献目标(NDC)，中国可能提出怎样的新目标?
苏伟：根据《巴黎协定》和COP大会的决定，各国将于2025年提交新一轮国家自主贡献。《阿联酋共识》鼓励各国根据各自不同国情，在下一轮国家自主贡献中提出富有雄心的全经济范围减排指标，涵盖所有温室气体、行业、类别并符合温升控制在1.5℃的要求。预计中国新一轮国家自主贡献将在坚定不移推进落实“双碳”目标的大前提下，立足国情实际，进一步强化行动力度，提出相应减排指标，对有关政策、措施和标准进行细化，时间跨度可以覆盖今后5~10年。有关具体的行动、目标、举措，需要组织深入研究和充分论证。
“让发达国家出点钱太难了”
中国新闻周刊：COP28开幕第一天，大会就通过了气候“损失和损害”基金协议，并确定资金由世界银行托管。目前，认捐资金已达到7.92亿美元，为何“损失和损害”基金成为本届气候变化大会的第一个突破点?
苏伟：作为主席国，阿联酋要让COP28取得成功，至少要有几个方面的标志性成果，“损失和损害”基金便是其中之一。“损失和损害”基金真正的突破是在2022年的COP27，当时的决定明确要建立一个基金。这是发展中国家特别关注的问题，COP28主要需要解决的是基金资金注入问题，主席国阿联酋率先承诺提供1亿美元资金支持。“损失和损害”基金从过去的避而不谈，到建立基金，再到今年注入资金，这样的进展和结果确实来之不易，关键要看下一步资金能否落实到位，能否发挥应有的作用。
中国新闻周刊：“损失和损害”基金实际上也只是锁定了首批注资，其未来的增资机制还有待确认。实际上，在更核心的问题上，也就是发达国家对发展中国家长期的资金承诺如何落实，COP28仍没有实质突破，为何这是一根如此难啃的“硬骨头”?
苏伟：发达国家早在2009年就承诺过，到2020年每年向发展中国家提供资金支持要达到1000亿美元。14年过去了，1000亿美元仍是一笔“糊涂账”，发达国家说按照他们的核算，2021年达到了900亿美元，但这笔账没有一个明确的标准：到底是只算公共资金，还是说包括私营部门的投资?我们看到，目前真正投入进来的政府公共资金并没有这么多，让发达国家出点钱实在太难了。
目前，这个千亿美元承诺延续到2025年，但2025年之后新的资金规模、钱从哪儿来，是否需要对金融安排进行重构或者改革，COP28讨论了这些问题，但没有解决常态化资金机制的问题。不能期待国际谈判在一夜之间就有很大的突破性成果。
与此同时，各级机构评估结果显示，现在发展中国家每年的气候变化资金需求是5.8万亿~5.9万亿美元，全球实现温室气体排放总目标需要花费98万亿美元。因此，1000亿美元和全球几万亿美元的气候变化资金需求相比，缺口太大了。2025年之后新的集体量化资金标准可能会调整，可能会涵盖贷款、赠款、融资等各种形式。未来，如何动员更多的资金向绿色低碳领域投资，是一个非常重要的问题。
中国新闻周刊：“损失和损害”基金面向的是那些“因无法适应气候变化而造成永久性损失”的情况，因此，更根本的问题指向气候适应。COP28就全球适应目标(GGA)及其框架达成一致，相较往年，这是否是一个实质性进展?
苏伟：最初，国际社会关注气候变化，主要是关注如何减缓升温，但在谈判过程中，大家也认识到，不管如何减缓，全球升温是不可避免的，海平面上升、极端天气增加是必然会发生的事情。所以，各国必须提前做好预警和响应。COP28在气候适应领域只是达成了一个框架，主要目的是调动更多关注，让更多国家形成气候适应的意识，从进展来看，这只能算刚刚启动全球气候适应的进程。
更重要的是下一步的具体行动，要建立全球性的气候韧性框架，这涉及到水资源、农业生态系统、基础设施健康等各个适应领域的具体目标和愿景。这些都需要钱，如何为此筹措更多资金，也还没有具体方案。
目前，气候适应主要还是靠各国自己去解决，主要是气候适应要纳入国家经济社会发展的总体考量中去，要在发展的过程中充分考虑气候变化的因素。2022年，联合国秘书长古特雷斯发起了《全民早期预警倡议》，旨在确保到2027年年底，全球所有人都能享有早期气象预警系统的保护，免受极端天气或气候灾害事件的影响。这个倡议如何落实，很值得关注。
气候变化问题上
中美至少还能“说得上话”
中国新闻周刊：中美对于推动COP28最终达成共识起到了怎样的作用?
苏伟：2023年11月，在COP28召开前夕，中美发表《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，两国将支持阿联酋成功举办COP28，这是两国元首旧金山会晤发出的明确政治信号，有力推动了COP28成果的达成。《阳光之乡声明》的发表，意味着世界两大经济体可以坐下来开展对交流、一起推动气候变化领域务实合作，COP28 期间，各国对中美气候对话合作给予高度评价和充分肯定，认为是为COP28的成功奠定了坚实基础。
COP28大会进行到最后的关键时刻，由于各方在化石燃料问题上存在很大分歧，谈判陷入僵局。中美经密切沟通磋商，按照中美《阳光之乡声明》共识，一起当面做大会主席工作，主动提出案文措辞，帮助解锁谈判中的难点问题，为《阿联酋共识》的达成作出重要贡献。
中国新闻周刊：作为中国气候谈判首席代表，请你介绍一下中美在气候变化领域多年来的合作历程，在中美两国关系处于低谷的时期，为何气候变化议题可以成为两国关系“破冰”的突破口?
苏伟：多年以来，中美之间在气候变化这个问题上对话、合作还是主流。奥巴马担任美国总统时期，气候变化是中美战略经济对话的一个重要议题，当时中美在气候变化领域有专门的工作组，合作领域涉及到能源、节能、电网、机动车等各方面，合作非常具体、务实。但在特朗普执政的四年间，中美气候变化对话合作基本陷入停滞。到了拜登时期，美国重返《巴黎协定》，参与全球气候治理进程，并任命前国务卿约翰·克里为总统气候问题特使。克里相对比较务实、理性，他和中国气候变化事务特使解振华是老朋友了，两人在气候谈判的国际舞台上已交往了20多年。两位特使都是善于沟通的老手，虽然对一些问题有不同立场，但他们能够认真倾听对方，然后向另一方坦诚表达己方立场，从而明确哪些问题是底线，哪些问题是有讨论余地的。
为什么中美能够在气候变化问题上开展对话和合作?还因为气候变化是一个跟全人类利益都密切相关的话题，也是两国的利益汇合点。因此，尽管中美关系当前面临很多困难，但气候变化仍是中美间为数不多的、为促进两国关系稳定发展可以调动的一个积极要素。在气候变化问题上，中美至少还能“说得上话”。
中国新闻周刊：目前，中美在气候变化方面的合作进展到哪一步?面临的挑战是什么?
苏伟：过去三年内，虽然面临疫情的阻碍，以两国特使为牵头的中美双方团队还是克服了各种因素，进行了八次面对面的沟通磋商和六十多场线上交流，总体氛围坦诚友好，双方都在努力寻求相互理解、求同存异，最终达成了2021年4月的《中美应对气候危机上海联合声明》、2021年11月《格拉斯哥联合宣言》和2023年11月的《阳光之乡声明》。经历了漫长谈判磋商，中美已经同意设立常态化的强化气候行动工作组机制，将经济、环境、能源等有关部门都纳入到中美气候合作框架下，推动两国相关政府部门恢复对话、重建交流合作。工作组设置了四个专题小组，分别是能源转型、循环经济和资源利用效率、甲烷及省州城市地方合作小组。
面向未来，气候变化既是一个双边议题，更是一个全球性问题，国际社会对中美在这个问题上的对话合作抱有很高期待。中美气候变化领域的对话、交流与合作，将对中美关系回归正常、稳定发展发挥积极作用。
中国新闻周刊记者 霍思伊
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