秦海岩：分散式风电大规模落地亟需破除体制机制障碍

　　近几年，为推进分散式风电的发展，国家不断推出多项政策，地方政府也加快了规划和资源储备，我国的分散式风电发展明显提速。河南兰考、江苏江阴等一批代表性项目成功开发，产生了良好的经济和社会效益，促使越来越多的企业加快业务布局，有望为风电产业高质量发展创造新一轮契机。但在政策落实和项目实施过程中，分散式风电尚需破除体制机制障碍，如此才能促进分散式风电的大规模落地生根。

　　分散式风电面临良好发展契机

　　经过政府部门和业界多年的共同努力，目前，无论从政策、资源禀赋来看，还是从技术管理、价格方面来看，加快大规模开发分散式风电的条件已经基本具备，且前景广阔。分散式风电在中东南部地区将成为集中式的重要补充，并且有望成为我国风电发展的主力军。

　　从政策上看，自2010年以来，国家陆续出台文件，不断优化分散式开发的全流程。2010年，国家能源局印发《分散式风电建设指导意见》，正式启动了国家级示范项目的申报创建工作。2011年，国家能源局先后下发《关于分散式接入风电开发的通知》、《关于印发分散式接入风电项目开发建设指导意见的通知》，不仅明确了开发的主要思路，还对项目接入电压等级和规模，选址、前期工作以及核准，接入系统技术要求与运行管理，工程建设和验收等做出规定。2017年，国家能源局发布《关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》，提出要加快推动分散式风电开发，并对建设标准、规划管理、建设速度、并网管理以及监管等方面进一步规范。2018年，《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》进一步完善了分散式风电的管理流程和工作机制，明确了接入电压等级、消纳范围、审批管理方式、金融支持方案等。由此，分散式风电开发在我国迅速升温。

　　与集中式风电不同，在规划上，除红色预警地区暂缓外，分散式风电项目不受年度建设规模指标限制，地方政府积极响应，提前布局，加强资源储备。截至2019年8月底，天津、河南、山西、河北、黑龙江、青海(北海州、黄南州、西宁)、广西(柳州、南宁)、山东、广东、安徽(滁州、贵池)、宁夏、内蒙古、湖北、吉林、陕西、江苏(扬州)、贵州等省(直辖市)和地区出台了分散式风电相关的政策和规划，引导产业有序发展。统计显示，目前，全国已规划和批准了超过300个分散式风电项目，规划总装机容量2000万千瓦，仅河北和河南两省就超过了1200万千瓦，规划周期覆盖至2025年。

　　从资源禀赋来看，随着技术的进步，低风速利用效率提升，开发范围进一步拓宽。最新评估显示，中东南部风速超过5米/秒、具有经济开发价值的风能资源达到10亿千瓦，目前仅利用了不到11%，可供开发的空间广阔。对比来看，我国分散式风电开发利用整体落后于国外风电大国。截至2018年，德国单位国土面积的风电装机容量为166千瓦/平方公里，而我国的湖南、湖北、安徽等低风速重点区域的同一指标还不足20千瓦/平方公里，潜力有待挖掘。

　　技术层面，我国风电已形成完整的全产业链体系，绝大部分风电设备实现国产化，部分技术实现自主化。同时，依托持续创新，风轮直径的加大、翼型效率的提升、控制策略的智能化、超高塔筒的应用以及微观选址的精细化等，机组的发电效率和可靠性显著提升，低风速风电机组技术日趋成熟，可以支持在中东南部等有消纳潜力的地区进行分散式风电开发。

　　价格成本方面，相对于集中式风电项目，分散式风电在发展建设阶段具有投资模式较小、建设周期较短、无消纳之虞等特点;在生产经营阶段具有可靠性高、不受出力限制、运营成本低、经济效益稳定等优势;从成本核算上看，分散式风电项目不需建设升压站，但风电设备智能化可靠性要求更高，因此与集中式风电项目建设成本相当;自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实行平价上网，国家不再补贴。这意味着我国可再生能源将实现与火电同台竞技，实现平价上网。为支持分散式风电建设，国家鼓励各省(区市)推动分散式风电参与分布式发电市场化交易试点，对不参与分布式发电市场化交易试点的分散式风电项目，可不参与竞争性配置，按有关管理和技术要求由地方政府能源主管部门核准建设。

　　体制机制是落地慢的主因

　　尽管发展良机难得，但分散式风电的规模化发展仍然推进缓慢。目前，分散式风电项目核准权下放给了地方政府主管部门。由于对新生事物认识不足，未能深刻认清发展分散式风电在改善当地环境、调整能源结构、推动经济发展等方面的积极意义，部分地方政府对分散式风电开发的积极性不高。分散式风电涉及土地、林业、电力、环保、水保等多个部门多项审批，在政策落实和项目开发建设中仍存在诸多问题，主要有以下几点：

　　一是电网接入难。目前风电产业发展的主要矛盾已经从高成本制约大规模应用，转变为传统电力体制机制不能适应高比例可再生能源发展。电网接入难已经成为分散式风电规模化发展面临的主要难题之一。这方面存在的主要问题包括办理流程长，接入侧细则不清晰，并网协调复杂，接网投入过高;电网接入点的最小负荷等信息难以获取，增加了项目获取和判断难度，影响投资者决策。此前执行的分散式风电接入电网标准不仅过分着眼于电网的安全性，造成很多非必要的成本投入，并且在实施中还存在各地执行不统一的问题。

　　二是部分地区发展空间受限。土地、环保、林业等相关政策进一步严格。中东南部地区特别是经济发达的沿海地区环境承受力弱，发展空间受限，特别是土地资源的限制。

　　三是批复时间长，手续繁杂。分散式风电项目核准之前一直执行的是集中式风电项目的相关规定，申请过程中，土地、环保、水保等支持性文件一个都不能少，牵涉到多个政府主管部门，导致核准手续繁琐、审批周期长，费用较高，抑制了企业参与的积极性。有业主反映，通常一个项目申请会超过一年，最多的要盖200多个公章。

　　此外，建设中缺乏相关标准、融资难等问题，也有赖于体制机制上的变革来解决。

　　亟需破除体制机制障碍

　　发展好分散式风电，亟需各地在政策的基础上出台更具操作性的实施细则，扫清审批流程、电网接入、技术标准等环节存在的障碍，做好以下工作：

　　一是加大扶持力度。各地政府尤其是县域层面应当充分认识到分散式风电开发所能释放的巨大经济、社会价值，围绕产业所需，在简化流程、完成相关评估程序提供优惠政策等方面下功夫，为分散式风电营造良好的政策环境和市场环境。

　　二是做好规划编制工作。地方相关部门要进行更精细的资源详查，按照最新的技术水平进行技术可开发量评估，结合电网接入条件和负荷水平等，加快制定各自的分散式风电发展规划。一方面，有利于企业提前做好开发决策;另一方面，也有利于配套电网的统筹与发展节奏的管理调控。目前，过半数的省份依然没有公布相关规划，包括湖南、浙江等重点地区。安徽、江苏、广西等省份也仅有少数几个地级市公布发展规划，缺乏通盘考虑。同时，地方各级能源主管部门要结合实际情况及时对规划进行滚动修编，这一原则并未得到有效落实。此外，各级政府要协调部门之间审批环节的程序衔接，尤其是土地的使用审批工作。

　　此外还需完善管理流程，制定简化细则。除了审批过程繁琐，规划修编周期长也严重制约着部分省份的分散式风电发展。对此，地方政府需要按照国家政策文件的规定，制定简化流程的落地细则，使其更有操作性，积极探索试行项目核准承诺制，使项目核准由事前审批转为事后监管，政府职能从管项目向做服务转变;建立“一站式”服务体系，并对同一县域内的项目进行打包核准。此外，各地有必要滚动修编分散式风电发展规划，避免造成过多项目长期积压。

　　三是优化电网接入程序。各地应当严格依据国家政策的要求，因地制宜出台分散式风电项目电网接入方案，在此基础上，电网企业需充分挖掘现有的电网调控能力，简化分散式风电项目并网申请程序，做好接入电网系统方案的制定和咨询服务。同时，建议政府规划部门与省市电网公司加强联动，征求消纳意见，在一定范围内公开各电网接入点的最小负荷信息。推进分散式风电灵活的上网方式，包括全额上网、自发自用、余电参与市场化交易等，提高风电项目的经济性，从而加速分散式风电的发展，推进电力系统变革的进程。

　　四是完善技术标准体系。当前，我国尚未形成完善的分散式风电技术标准体系，尤其是应用于园区、社区、港口等场景时，风电机组必须具有更高的安全性，需要采用特殊的技术标准和认证;电网企业执行一些不合理的标准，并要求项目配套建设开关站、安装SVG装置等，造成很多不必要的投入。因此，政府主管部门、电网企业与科研单位应当加快对分散式风电的研究工作，完善设备、并网运行等方面的技术规范，针对其应用环境的特殊性，尽快发布风电机组的技术标准。同时，协调土地、环保、林业等，出台相关的标准政策，规范风电的发展。

　　五是建立更广泛的利益共同体。针对分散式风电项目开发面临的融资难、征地更难等问题，应当构建多元化的合作模式，通过土地入股、PPP模式等方式吸引各类企业、社会机构、农村集体经济组织和个人等多种投资主体参与其中，解决单个开发主体资金实力不足的问题。并将项目开发与各地旅游开发、特色小镇建设、民生改善工程、智慧社区等相结合，惠及当地社区和居民，为构建未来社区或城市形态提供清洁能源需求和安全支撑，带动地方经济与社会发展。以一个5万千瓦的分散式风场为例，县政府所属投资企业或者集体企业可以灵活地以土地、产业基金、扶贫基金等形式参与进来，再结合开发商在技术、资金、建设、运维等方面的优势，按股份比例分成，每年都可以形成非常可观的收益。如果每年分红2000万元，就可以解决5000人的脱贫问题。

　　在此过程中，土地仍然是一个关键因素，目前部分省份对“自发自用，余电上网”的分散式风电项目接纳程度偏低。为改变这个局面，无论是对类似于工业园区的建设用地，还是集体所有制土地，在符合政府规划的前提下，都应该积极鼓励满足对应的分散式风电发展所需。

　　六是鼓励市场化投资。鼓励项目所在地政府建立分散式风电项目融资服务平台;鼓励银行等金融机构，积极为分散式风电项目提供金融服务，探索以项目售电收费权和项目资产为质押的贷款机制。充分释放支持分散式项目的政策红利，引入多元化主体加入分散式项目投资，保障分散式项目落地。

　　七是加强对分散式风电开发建设运行全过程的监管。地方政府、电网企业、开发商等更多站在各自角度追求自身利益最大化，未必与全行业的健康科学有序发展一致，有必要从国家层面加强对各主体行为的全程监管。尤其是对专业性较强的电力项目简政放权后更应同步加强监管，发现问题及时纠偏，确保相关政策规定落实执行到位，促进分散式风电规范有序发展。

　　中东南部是我国经济发达地区，总能耗超过全国的一半，因而也是我国推进能源转型的重点区域。大力发展分散式风电，可以加速这一进程，并带动当地经济发展，一举多得。目前，分散式风电在我国已经呈现出很好的发展势头，业界应当加快相关探索，革除体制机制弊端，强化技术与管理创新，使分散式风电成为推动地区能源转型和经济结构升级的新引擎。

　　本文刊载于2020年1期，作者系中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长。