【两会】可再生能源发展的全球之势与中国选择

　　5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕。今年的政府工作报告中提到要保障能源安全，要求推动煤炭清洁高效利用，发展可再生能源，完善石油、天然气、电力产供销体系，提升能源储备能力。

　　2019年政府工作报告提出要“大力发展可再生能源”;2020年政府工作报告再次提出“发展可再生能源”，那么，可再生能源具体指什么呢?

　　简单来说指在自然界可循环再生的一次能源，包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能等，取之不尽、用之不竭。

　　过去十年，可再生能源已成为许多国家推进能源转型的核心内容和应对气候变化的重要途径。可再生能源发电也成为全球范围内新增发电主要来源，超过了所有其他形式能源的新增发电量之和。

　　国际可再生能源署(IRENA)最新数据显示1，2019年可再生能源占全球新增电力产能约72%，其中90%来自太阳能和风能。去年可再生能源增长7.6%，其中亚洲市场占主导地位，占新增总量的54%。

　　作为全球最大的能源生产与消费国，中国在可再生能源领域日益成为全球的引领者。中国在可再生能源累计装机容量、设备制造以及市场发展方面均领跑全球。截至2019年6月，中国风电装机占总装机容量的10.5%。光伏装机占总装机容量的7.4%，光伏装机已经提前实现2020年的规划目标。清洁能源特别是太阳能和风电的发电量增涨速度很快2。

　　不可否认，我国仍然面临低碳能源转型的巨大压力，控煤反弹、弃风弃光、政策机制不健全等难题也亟待解决。当前，为了全面实施《巴黎协定》，实现全球温升控制在2°C之内、并尽可能控制在1.5°C之内的目标，就必须尽快扭转温室气体排放趋势。这一过程中，中国在可再生能源领域的地位日益突出，也承担着实现全球能源结构转变的重要国际责任。因此，加速我国能源结构转型势在必行。

　　正是在这样的大背景下,《能源法》(征求意见稿)发布,引发了社会高度关注和思考。

　　先来看一下能源法的“前世今生”

　　新能源法时间线

　　2006.01 国家能源领导小组办公室成立，开始起草《能源法》

　　2007.12 《能源法(征求意见稿)》第一次发布

　　2008.01 《能源法(征求意见稿)》国际研讨会在上海举行

　　2008.12 《能源法》送审稿提交原国务院法制办

　　2010.03 原国务院法制办举行专家论证会

　　2015 原国务院法制办要求国家发改委、能源局对送审稿修改完善

　　2017.06 国家能源局形成《能源法(送审稿)》

　　2020.04 新发《能源法(征求意见稿)》

　　4月10日，国家能源局发布了关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告，是自2007年以来第二次大规模向社会公开进行广泛的意见征集。此次征求意见在国内外能源发展环境上与2007年相比已有诸多不同。此次征求意见稿的推出，无疑将我国能源发展立法的进程又向前推进了一步。

　　世界自然基金会(WWF)高度赞赏和支持中国政府在《能源法》草案起草过程中秉持的开放态度。WWF认为，中国政府有关部门推行广开言路、参与式和透明的立法进程，保障了人民通过多种途径参与立法活动，有助于全面、整体和平衡地建立中国在能源领域的基本法，完善能源法律体系，充分反映并合理调节能源领域各有关主体的最基本的权利、责任与义务关系。

　　WWF作为全球最大的国际环保机构之一，在能源可持续发展与应对气候变化领域长期开展相关工作，项目覆盖全球众多国家以及中国国家和多个地方层面，积累了大量的实践经验。

　　WWF认为2020年版《能源法(征求意见稿)》较好地确立了中国能源实现清洁、低碳和可持续发展的战略方向，确立了能源发展领域的多项重要的基本法律制度，有助于完善中国的能源法律体系。同时，WWF也期待与社会各界保持沟通，进一步在《能源法》立法进程中作出积极贡献。

　　WWF对能源法的意见与建议

　　一、《能源法》应定位于能源领域的基本法并确立基本法律制度

　　《能源法》应当成为中国在能源发展领域的基本法，对于中国在能源领域已颁布的和将颁布的各单行法体现出统领与协调的作用，并与中国在自然资源、生态环境、应对气候变化、价格与政府定价、国际合作等领域的有关法律进行协调和衔接。

　　《能源法》应当主要规定基础性制度与规则，包括在《能源法(征求意见稿)起草说明》中提出的能源领域的七项主要法律制度，而具体问题则由各项单行法加以规定。此外，《能源法》还应当对涉及能源发展的重大问题作出原则性的规范，协调能源领域各单行法的立法原则与交叉问题。

　　二、《能源法》应注重对生态环境保护的促进作用

　　能源开发利用的全过程包括能源的开发、加工、转换、输送、供应与使用等主要环节，各环节都与自然资源和生态环境有着直接的联系。当前，中国面临着能源安全、生态环境保护以及应对气候变化的严峻形势，在能源领域继续推进资源节约与环境保护的力度还有待提升。迈向中长期的经济社会发展与生态文明建设，中国应当更有效地化解能源发展与生态环境保护之间的矛盾，促进解决能源环境问题。

　　WWF建议修改2020年版《能源法(征求意见稿)》总则中的第一条(立法目的)，明文体现出“推动能源清洁、低碳和可持续发展，促进生态环境保护”的内容，包括了保护国内环境和应对全球气候变化两个方面。在总则有关条款和其他相关章节中也相应体现出能源开发利用各环节促进清洁、低碳和可持续发展的内容。此外， WWF认同2020年版《能源法(征求意见稿)》中不单独设立能源环境保护专章的做法，但是建议《能源法》应明文提出国家有关部门制定相关政策促进能源领域生态环境保护，从而使得国务院可据此制订行政法规，或是有国务院有关部门联合制订颁布部门规章和其他规范性文件。

　　三、《能源法》关于能源结构调整和优化的有关法律制度应得以加强

　　清洁、低碳和可持续发展是中国已经确立的能源发展战略方向，除已有内容，也应当包括以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源，提升能源结构中清洁能源、低碳能源、非化石能源和可再生能源的比重。

　　对于化石能源的发展，应当密切关注其开发利用对于国内生态环境和全球气候变化产生的影响，从资源、环境和安全等角度，以可持续的方式合理开发利用化石能源。对此，中国的有关成功实践应当成为《能源法》促进化石能源清洁、低碳和可持续发展的重要基础。由此，WWF建议《能源法》应当明确写入“对化石能源开发利用实施总量控制制度”。

　　另一方面，作为可再生能源开发利用最重要的领域，可再生能源在电力中占比的提升，也是中国能源结构调整和优化的核心工作。对于可再生能源发展总量、一次能源消费中所占比重、以及可再生能源发电量的最低消纳比重指标，应当在《能源法》中确立下来，并确定有关的实施责任主体。与此同时，实施保障机制也有待加强，包括省级人民政府所承担的约束性指标及其未完成指标的行政处罚有关规定等等。

　　另外，为了解决可再生能源当前发展所面临的消纳瓶颈，2020年版《能源法(征求意见稿)》中提及的可再生能源发电优先上网、依规划的可再生能源发电保障性收购、以及节能低碳电力调度运行这三项措施，应当确立为保障可再生能源消纳的重要制度，授权国务院及其能源主管部门制定实施办法，并由相关企业组织和保障实施。

　　四、能源国际合作应体现出共同促进能源高效、清洁、低碳和可持续发展的方向

　　对于2020年版《能源法(征求意见稿)》中关于国际合作的内容，WWF建议进一步明确国际能源合作共同促进能源的高效、清洁、低碳和可持续发展的内容;或者，在第八章中增设关于能源国际合作总体原则和方针的条款，体现这一发展方向。

　　近些年来，中国的海外能源投融资与经贸活动，尤其是中资企业参与的海外大型化石能源项目、大型水坝水电项目等，受到合作国和国际社会的广泛关注。对于这类项目，首先应当符合项目所在国法规和标准的要求，并且应当鼓励有关企业和项目切实履行当地社会责任。同时，应注意到由于中国在海外开展的能源投资经贸活动仍然可以受到国内母公司集团和中国政府有关部门的监督管理，因此按照有关的国际法惯例，仍然属于中国管辖或控制下开展的活动。

　　对于第八十六条关于投资贸易合作的内容，WWF建议此类投资经贸合作有关内容应当统筹考虑中国国内、合作国以及国际方面在能源、环境与发展领域的有关现状和趋势，考虑到上述全球共识与国际目标、考虑到当地有关利益相关方的诉求，对中国的海外化石能源投融资与经贸活动进行积极引导，积极推动开展高效、清洁、低碳和可再生能源的合作，助力推进全球清洁能源治理与可持续发展。

　　中国正在成为全球能源结构改革中不可或缺的角色，我们期待新能源法能够广泛吸收各方建议，总结多年来国内外实践经验与措施，尽快出台，引导能源领域的发展与未来。