欧盟碳边境调节机制的合法性和应对

　　欧洲联盟(简称欧盟或EU)自2005年开始实施碳排放权交易以后，一直面临其自身的减排措施与其他国家不同而造成的竞争问题，主要是欧盟内部的生产者因为需要承担碳减排义务，因而相对于欧盟外部没有被强制要求采取碳减排措施的国家的生产者，其生产成本增加，在国际贸易中处于不利地位。为了矫正这种因为率先采取激进的碳减排措施而处于不利的竞争地位，欧盟十多年前即开始酝酿碳边境调节措施。随着在欧盟在碳排放权交易市场上，免费分配的排放权配额减少，排放权配额的拍卖比例在2020年上升为70%，欧盟内部生产者的减排压力在持续增加，矫正竞争劣势的期望再次加强。

　　欧盟碳边境调节机制的立法和目的

　　欧盟碳边境调节机制的立法进展

　　2021年7月14日，欧盟公布了碳边境调节措施(以下简称为CBAM)的立法建议，将新的《碳边境调节措施条例》的框架公布出来。欧盟计划《碳边境调节措施条例》自2023年起生效，并自2026年开始正式对进口到欧盟的钢铁、铝、水泥、化肥和电力实施碳边境调节措施。

　　2022年3月，欧盟理事会也基本同意了就碳边境调节机制进行立法，仅在有限的细节问题上与欧盟委员会的建议有分歧，诸如欧盟理事会主张建立欧盟一级的机构来集中统一管理碳边境调节机制下的进口方的注册，而不是如欧盟委员会建议的由各成员国分散管理;欧盟理事会还建议法案中应包括避免对小企业产生负面影响的规定。

　　2022年5月17日，欧盟议会的环境、健康和食品委员会也通过了碳边境调节机制的立法议案，同时对法案文本提出了几点重要的修改意见：

　　第一点是增加了法案适用的行业，从钢铁、铝、水泥、化肥和电力扩大到有机化工、塑料和氢，共八个行业;

　　第二点是将企业外购电力中的间接排放也纳入了碳边境调节的范围;

　　第三点是将碳边境调整措施的过渡期由三年缩减为两年，即从2025年开始对进口产品进行实际的调整。

　　在欧盟议会的环境、健康和食品委员会通过该议案后，欧盟议会还将对此议案进行最终的表决。从现在欧盟各国对该议案的态度来看，议案最终获得通过的可能性非常大。即该议案明年即可能影响到中国的钢铁、铝、水泥、化肥、电力、有机化工、塑料和氢的对欧盟出口，在2025年前，此影响仅为碳排放数据的申报，但从2025年开始，出口欧盟的这些类别的产品即将受到欧盟碳边境调节措施的实质影响。

　　欧盟碳边境调节措施的目的

　　EU宣布CBAM的目的是对冲碳泄漏风险。碳泄漏的危害是：一是减损对减排有严格要求的国家的减排政策和法律的效果，增加全球的温室气体排放量，因为高排放产业的转移，排放总量并没有减少;二是在减排严格的国家，化石能源价格上涨，而减排宽松的国家，化石能源价格低，从而进一步刺激减排宽松的国家的化石能源消费，使得减排宽松的国家可以“受益”于减排严格的国家因减排而引发的化石能源价格差异;三是碳泄漏还将对采取严格减排政策的国家和地区的投资产生负面影响，因为碳密集型产业的向外转移，使得留在区域内的碳密集型企业的投资相比于转移出去的投资的收益可能降低，很多产业的投资都可能要考虑排放成本对收益的影响，最后可能使得投资人减少对采取严格减排政策的国家和地区的投资;四是产业转移和投资的流失将间接影响采取严格减排政策国家和地区的就业。

　　对于碳泄漏问题以及前文所说的欧盟因率先减排而产生的不利竞争问题，经济学家能够给出的矫正方式，就是碳边境调节措施。当然，如果全球各国能够在减排措施上达成一致，那也可以根本性地解决碳泄漏问题。但现实情况是自1992年《联合国气候变化框架公约》达成以后，经过近30年的协商，各国仍然没有就减排温室气体的实质义务和措施达成一致。欧盟在这种背景下为了解决碳泄漏问题，出台了碳边境调节措施立法建议。欧盟拟议的碳边境调节措施就是要求向欧盟出口的产品，与欧盟生产的同类产品或相竞争的产品，承担同样或相似的减排义务，具体的措施就是在每年5月31日前，由得到认可的申报人就进口到欧盟的产品的温室气体排放数量，缴纳碳边境调节措施证费用，这种电子证书的价格，与欧盟内部的碳排放权交易市场的碳价相关联。单边的碳边境调节措施是在多边减排安排缺位的情况下，不得已的一种次优选择。

　　有人主张，中国的碳排放，不全是由中国消费产生的，特别是出口产品的碳排放，应该算在进口方，例如欧盟国家的头上，因为中国的出口产品应该被视为为进口国的消费者或者用户生产的。欧盟的碳边境调节措施有力地回应了这种观点：既然是为欧盟生产的，那么碳排放也应由欧盟来管理，生产者的减排负担也必须一视同仁。否则，中国的出口产品，为中国拉升了GDP，解决了部分就业繁荣了国内经济，最后排放却算到进口的欧盟国家头上，但又不参加欧盟的减排计划，这样也是不公平的。

　　欧盟碳边境调节措施是否符合WTO规则?

　　EU CBAM不是关税，是EU成员国的国内规章。

　　CBAM是否违反非歧视待遇原则?

　　CBAM是否违反非歧视待遇原则?CBAM是否违反非歧视待遇原则?

　　第一，CBAM不违反最惠国待遇原则。对所有外国产品基本无歧视地实施，豁免CBAM措施的领土都是已经建立了与欧盟的碳市场相连接的碳排放权交易市场的国家。

　　第二，CBAM与国民待遇原则不完全相符。欧盟在边境对进口产品所施加的减排义务不得高于其境内相同产品所负担的减排义务，但可以低于国内相同产品所负担的减排义务。

　　确定外国产品的温室气体排放数量是一件很困难的事情

　　由于温室气体的排放发生在生产和加工过程中，其数量并不能通过产品到达进口国后常规的商品检验来确定。而不同的生产者对生产过程的管理不太一致，能源消耗上有一定的差异也是正常的。确定来自不同的外国生产者所生产的每一批货物的温室气体排放数量，对于要实施碳边境调节措施的国家而言，是行政管理工作巨大的负担。如果要求外国的产品承担的减排数额过高，显然违反了国民待遇原则，如果数额过低，又起不到使外国生产者与本国生产者承担相同的减排义务的立法目的。

　　为了使欧盟能够比较准确地掌握外国产品的温室气体排放量，欧盟在碳边境调节措施实施的第一阶段，只选取了钢铁、水泥、铝、化肥和电力五类产品，这使得工作量能够显著地缩小;此外，欧盟计划《碳边境调节措施条例》开始实施的前3年仅要求进口方申报产品的排放数量，并不需要就排放温室气体缴纳费用。进口方应该委托在欧盟境内注册的合格的申报人进行申报，申报人应该有经济注册身份号(即EORI)。也就是说，欧盟用2023~2025年3年时间来收集进口产品的排放数据，并测试进口产品排放数量申报系统，以便2026年开始可以比较准确地实施碳边境调节措施。考虑进口的上述五类产品的总体数量和不同的来源，准确地计算它们在原产国的排放量，并且根据欧盟的碳市场变化的碳价，相应地计算出进口产品的减排负担，仍然是实施碳边境调节措施中最具有挑战性的工作。

　　特别值得注意的是，欧盟虽然对进口产品的排放数量进行了数据的收集和统计，但减排温室气体的经济负担，即进口申报人必须提交的碳边境调节证书的价格仍然是与欧盟的碳排放权市场上的碳价挂钩的。也就是说，中国产品减排一吨二氧化碳的成本，是按照欧盟市场上的碳价来计算的，这对中国的产品而言是非常不公平不合理的。中国产品的减排负担，应该按照中国市场上的碳价来计算。从这一点来讲，欧盟给予进口产品的待遇低于其给予本土产品的待遇。

　　也就是说，欧盟给予中国产品的是一种表面上的同等待遇，即欧盟的同类产品负担了什么减排成本，中国进口的相同产品就应承担同样的减排成本。但这种表面的同等待遇掩盖了实质上的不同等待遇：即欧盟产品是按照欧盟的减碳成本来减碳的，但中国产品却不被允许按照中国的减碳成本来减碳。例如，2022年5月欧盟碳市场的碳价大约是73欧元，同期中国碳市场的碳价大约是58元人民币。中国出口欧盟的产品，应该被允许生产者在中国按照中国的成本减排，因为EU CBAM的目标是清除碳泄漏和减排，而不是为欧盟征收财政收入，所以措施的重点是有关产品是否实现了减排，至于减排的成本，应该由生产者所在的市场决定。

　　欧盟碳边境调节措施是否可以通过WTO例外条款的检验?

　　首先，EU CBAM是否符合关税及贸易总协定(简称GATT)第20条(b)款内容?第20条(b)款允许缔约方采纳“保护人类、动植物生命和健康所必需的措施”。鉴于气候变化威胁生物多样性，气候变化所引发的极端天气、海平面上升、沙漠化等对人类及很多动植物的生命和健康都造成了严重的危害，减排温室气体的措施与保护人类、动植物的生命和健康之间有真实的联系。气候变化对人类和动植物生命、健康的危害已经得到很多国家法院的承认。防止碳泄漏是重要的减排温室气体的措施之一，而碳边境调节措施，又是实现矫正碳泄漏最有效的经济措施，符合第20条(b)款的政策目标。

　　其次，EU CBAM是否符合GATT第20条(g)款内容?GATT第20条(g)款允许缔约方偏离GATT的一般纪律，实施保护可耗尽的自然资源的措施，其具体规定是：“与国内限制生产与消费的措施有效配合，为有效保护可能用竭的自然资源的有关措施。” 气候系统是一种自然资源，但并不是任何气候系统都适宜人类的生存和发展。现有的气候系统是在地球的历史中形成的，而人类也是在这样的气候系统中进化、生存和发展的。但自工业革命以来，对人类安全的气候系统开始发生改变，在最近几十年里，这种改变正在加速。根据联合国气候变化政府间小组的研究报告，气候的这种改变是由人类的温室气体排放行为引起的。如果我们不采取任何减排措施，地球气温的上升将根本性地改变现有的气候系统，导致大规模的自然灾害发生，从而导致整个生态系统的崩溃，并将危及人类的生存。EU CBAM是一种与保护气候系统有关的措施，其实施也与欧盟国家的国内措施有效结合。

　　最后，欧盟的碳边境调节措施实施的方式与GATT第20条前言是否冲突?欧盟可以要求中国出口欧盟的产品减排温室气体，但减排的方式，只能是按照欧盟进口时的欧盟碳市场的碳价来购买碳边境调节证书，欧盟的这一要求太武断，与GATT第20条前言不符。

　　应对欧盟碳边境调节措施的建议

　　欧盟对于CBAM可能引发的贸易伙伴不满的预案

　　一是共同但有区别的责任原则。EU不为发展中国家或者最不发达国家提供CBAM措施的豁免，但计划将来自发展中国家包括最不发达国家的CBAM收入用于发展中国家减碳，即钱先收上来，然后返还发展中国家，但必须只能用于减碳。这一建议已经获得欧盟环境、健康和食品委员会的批准。

　　二是气候俱乐部(Climate Club)。欧盟的碳边境调节机制立法草案出台后，日本表示“非常不可能”反对该机制。美国对欧盟的碳边境调节机制的态度是“友好的，但不热情”，美国强调欧盟的碳边境调节机制必须符合WTO的规则。欧盟希望的解决方案是与其他排放大国组成气候俱乐部,理想的情况下俱乐部成员都要采取一定的措施来形成一种国际碳价，同时俱乐部成员之间不再互相采取类似征收碳关税一类的措施。

　　与欧盟合作的解决方案

　　欧盟的碳边境调节措施已经准备了十几年，现在展示出一种势在必行的决心。中国可以选择在WTO内挑战欧盟的碳边境调节措施，但因为WTO的上诉机构不能正常工作，所以除非欧盟同意与中国使用多方临时上诉仲裁机制，否则中国并不能实现通过WTO诉讼迫使欧盟改变立法的目的。

　　另外一个选择是与欧盟合作，通过谈判争取欧盟承认中国的碳排放权交易市场与欧盟的减排效果等同，即中国市场上减排的一吨温室气体等同于欧盟市场减排的一吨温室气体。在此基础上，中国可以把钢铁、铝、水泥、化肥和电力均纳入到国内的碳排放权交易市场的范围内，这样，这些产品在出口欧盟时，就可以得到CBAM豁免。这一方案对欧盟和中国而言，是双赢，它一方面继续为中国产品进入欧盟敞开大门，并且并没有增加负担，因为中国原本也计划将钢铁、铝、水泥、化肥和电力行业纳入本国的碳排放权交易市场;另一方面使得欧盟引领的通过碳排放权交易市场减排温室气体的模式得以扩展，并且获得了世界第一大温室气体排放国的支持。

　　本文刊载于《中国电力企业管理》2022年06期，作者单位：北京市兰台律师事务所